关于社区公民自治的问题

改变观念，让城市公民回归社区

——关于社区管理体系的思考和建议

建议人：  黄鴈翎

[提要：社会变迁最终是由理念推动，而理念往往来自思想。

公众公民意识的形成需要公民自己的参与经历。

城市管理不只是政府的事情，是每一个公民的责任。

建议：北京市--通州区可以在特定社区做试点，为社区的管理与服务构架有效的体系，进而推广之。]

問題的提出：我国的城市社区管理体系一再调整，建设智能社区、智慧社区是颇具时代感的概念层出不穷。但是在实际操作中，尽管政府和企业做了大量的工作，投入了大量的资金、人力和物力，且在技术上并没有问题的前提下，却很难完成预期目标。其中，重要的原因是公民的参与程度不够，公民自治的观念没有在实践中建立，公民参与的大量社区活动是应要求配合行政部门为主，而不是出于自身的设计和安排。居住在社区的公民只是把社区当作居住的地方，没有当作自己生根的家园。因此，公民在社区的生活中不会主动积极地关注和参与社区的建设和管理。

造成目前城市公民思想现状的，是我们的社会历史形成的管理大格局所决定，要想改变这种格局，必须重新设计社区的管理格局，只有改变公民在社区的位置，公民成为社区管理的主体，公民把社区看作个体家庭活动的外延，紧紧地密切关联着自己的生活，并体会到自己在社区管理等诸多方面改进和改善所起的作用，积极参与，社区管理体系的完善才会由公民自治下实施实现。

让公民生活在社区里有归属感，建立新时期美好家园是最终的目的。

一、社区与社区管理基本状态

社区的范围，在我国已经规定为居委会辖区。这是有道理的。

社区的基本定义，德国学者汤尼斯认为社区是以家庭为基础的历史共同体，是血缘共同体和地缘共同体的结合；我国著名社会学家费孝通将社区定义为：社区是若干社会群体（家庭、氏族）或社会组织（机关、团体）聚集在某一地域所形成的一个生活上相关联的大集体。

在同一区域内，人们的财产、柴米油盐酱醋茶、孩子的生活与教育、老人的生活料理、医疗、物业管理、交通、通讯、精神与文化生活等等方面诉求和需要都有别于其他区域。这些都与具体人群有关，社区管理说到底就是对人的管理。

经过三十多年改革历程，过去由单位划片管理的格局被打破；经济社会的变革中，人口大量流动；人们生活环境、生活方式和观念发生重大变化。由此，不论是老社区还是新社区，目前的社区管理体系和方式不适于当今的社区管理。

据北京市统计局、国家统计局北京调查总队联合发布的《北京市2013年国民经济和社会发展统计公报》显示：2013年底，北京常住人口密度为1289人/平方公里，比上年末增加28人/平方公里。北京市年末全市常住人口2114.8万人，比上年末增加45.5万人（一个小城的人口）。其中，常住外来人口802.7万人，占常住人口的比重为38%。常住户籍人口1312.1万人。常住人口中，城镇人口1825.1万人，占常住人口的比重为86.3%。2013年末全市户籍总人口1316.3万人，比上年末增加18.8万人。

这样的人口变化，是本地居民吸纳和同化不了的，那么已经建立的平衡经常在打破，基层管理体系也就时时处于不稳定状态。

公民之间的矛盾，新老北京公民与政府机构之间的矛盾，层出不穷。由于复杂的社会矛盾，迫使政府紧急应对，很多政策出台匆忙，在落实很多惠民政策和环保政策时，不论政府还是基层工作人员做多少工作，投入多少资金，都没有得到期待的结果。

政府大包大揽，但是实际上是包不了的，解决不了根本问题。问题不能从根本上解决,很影响政府的信任度。

社区公民的不安定心理严重影响着社会的安定。

二、存在的问题及其根源

1、公民与社区管理割裂状态

    我国城市公民的生存现状是，家庭生活与社会生活几乎是割裂的——在工作部门，人们不知道他们的家庭生活状态，在社区内人们不了解公民的社会生存状态。公民在内心里也被分裂成两个人——公民在工作部门、社区生活环境之间被迫扮演者不同的性格角色。这部分社区主体对社区内的状况要不然没有关注，要不然是关注了也觉得作为个人无从参与，缺少平台。

2、政府指导下的社区管理中的服务平台存在资源分散、政府包揽、外包质量不能保证等问题

1）在社区走访中，我们了解到，政府的公共服务网络资源分散，条块很多，还没有进行有机整合，政府和居民基本信息不能畅通查取，影响了基层组织对于网络资源的使用，加大了办公成本和时间，有的问题是基层机构所不能解决的。

    如：社区与街道的网络连接不畅；社区人口管理与公安系统的网络不能对接；办理民政系统的证件不能一站到位；公益献血统计与回报；公益时间积累统计，各部门记各部门的；人口变动时社区第一手资料更新不及时，不完整，个人不报，社区也顾不上查问；社区的服务项目网络不健全，不能到达每一户；政府网络与社区服务网络、与其他组织公共服务网络没有关联，浪费了资源。

2）社区服务项目存在服务商少，资源不足，现有的资源没有有效整合。目前的社区服务商一部分是社区基层组织或者基层政府组织的，二是商家想进社区以盈利为目的的项目。这些服务存在的主要问题是提供的服务没有服务标准，无人评价和监督。服务质量与服务价格的性价比有待提高。这种情况下人们的选择有些无奈。

3）社区服务专业化培训的极少，无法组织正常的服务。还有的项目没有资源，如心理疏导、专业律师的法律指导、为老年人服务项目等等。缺少正规的培训机构和老师，缺少受过训练的服务人员。企业做公益也应该有回报。

3、社区物业管理粗犷型

社区物业管理靠外力是很难做好。商品房已经卖了二十多年，再往下走，房子的老化、维修、管理问题将会越来越多。房产已经私有化了——不管在什么程度上的属于公民私有，这个问题处理不好，会激化矛盾，造成不可收拾的地步，似如当今的拆迁。公民房产是1949年之后的体现公民私有财产的象征，关联着每一位公民的心理状态。

3、社区养老是今后养老方向  

4、养老靠政府、靠养老企业在中国都不可能实现全民化。因此，社区必须让公民普遍参与社区的养老服务项目。社区的管理没有到位，会造成社会问题的泛滥。居家养老就需要健全的社区生存环境。   

5、社区管理的被动局面还有一个重要因素是人员构成和管理问题

某些社区管理人员和居民一致认为，如果是本社区的人员成为社区管理人员，

社区出现问题会及时发现和处理。如果是社区外的公民，第一不能及时处理问题；第二在心态上也是能躲且躲的心态，因为与个人没有关联性，而恰恰是社区的工作需要积极主动发现问题和积极解决问题；第三是社区公民也不把住在社区外的管理人员看成家里人，不是自己选举出来的不了解，有距离感，这样很妨碍社区问题的解决。

社区的工作人员近几年招了一些年轻的学生，他们虽然拿着财政的工资，却不是公务员编制，对于他们来说只不过是有个饭碗而已；他们不是本社区的居民，对社区的服务管理问题没有主动性，不会积极思考解决社区问题。这些人员占据了社区管理名额，却不能有效的为社区服务。数量的增加没有解决社区服务质量问题。

6、教育环境问题  

孩子的成长环境很重要，社区就是家庭环境的外延，是家庭、学校、社会三

部分的组成部分。“近朱者赤，近墨者黑”。良好的社区环境关系着我们的后代的健康（包括身体和精神）。

公民的公民意识教育也应该从社区开始。自己制定社区的管理和服务体系，参与社区环境卫生的维护，邻里关系的和谐活动，对建设社区各类项目的建言建议，增强公民责任意识。这是现在城市公民缺少的。

7、社区安全   

社区安全一直是公民关注的切身利益。人在生活中，熟悉就会减少不安全感。

人们的关联度越高，安全感越高。同时，互相关照的越多，安全系数也会增加。还可以维护社区内公安部门顾及不全的方面。把公民之间的联系扩大化，有目的的引导公民积极参与社区各类服务项目，全民动员，才有希望把社区的事情办好。

    在当下社会大变革中，社会人员流动性大的情况，加大了社会人员之间的摩擦，松散的社区管理对大量产生的社会不安定因素无法控制，更谈不上为公民提供优质的社会服务。北京常住人口与流动人口占比比率达到三比一强（昌平常住人口与外来人口倒挂），社区管理往往忽视流动人口，让进入城市的人口没有归属感，而城市不良秩序问题常常出现在流动人口中。

8、政府的大包大揽弊端多  

城市社区管理体系应该是自下而上的自然形成，而不是由政府去限定。目前，多年来许多研究者指出的政府大包揽的模式仍然广泛存在。

▲ 政府将所有的社区项目都认为是政府应该为公民做的事，事事操心，但是实际情况往往是顾此失彼；基层工作人员既要对上级负责，又要解决众多社区的繁复的问题，也是兼顾不暇，他们常常叹道工作不好做，希望政府不要再提创新一词，建议搞好社区建设的顶层设计；

▲ 我们的现在社区管理组织的政府行为。党组织是党中央政策行为，居委会是行使政府行为，绝大多数公益或者其他社会组织是在政府的安排下介入社区，或者他们借用政府的力量进入社区，非社区公民群体意愿；

▲ 在政府的意愿下，社区三位一体的社区管理组织成员，既不是社区成员，又不是社区公民在参与社区管理中了解的人中选举而成。由此，社区管理人员与社区公民的关系是有距离的，他们可以不向社区公民负责。

▲ 官办社区组织机构造成沟通成本高、服务不能到位的后果，公民不领情。

▲ 政府的管理和政策实施，没有第三方监督。

9、社区自治中在的突出问题——从朝阳区基层政府角度反映的情况

▲服务管理实务繁重，做了许多任务平均该做也做不好的事情。

2007年时曾做过统计，当时全市各类社区承担的年度工作任务平均多达253项，内容涉及社会保障、劳动就业、社区服务、综合治理、普法、文化、教育、科普、环境、卫生、计生、群众团体等十多个领域。

根据现行文件要求，居委会在自治方面要负责办理的事务有其大方面，内涵20种事项。要求居委会协助基层政府组织及其派出机构开展的工作，大项不下20个，具体事项数不胜数，涉及的政府部门和人民团体多达10个以上，台账报表多，调查材料多，证明盖章多，会议活动多，检查考核多、机构牌子多，硬性指派任务多事社区普遍存在的情况。

▲人力资源远远不能承担上述如此繁多的工作。

根据现行规定，居委会工作人员7个左右，面对上述众多任务，人手不足，负担过重是显而易见的。为减轻居委会的负担，社工委在全市推行了分站分设，由服务站来承接政府部门派下的任务。但是由于居委会和服务站的负责人大多是相互兼任，所以在完成下派任务时，场所、经费、人员的使用也大多混在一起，居委会依然解不了套。

▲分外工作勉为其难，无法胜任

在协助政府部门工作中，居委会勉为其难的做了不少分外的事情，如：全国经济普查，动员了大量居委会工作人员做调查员，其中大部分人既缺少经济知识，也不懂统计工作；诸如消防检查、食品安全检查、违章建筑查处，以及确认居民个人身份都要有居委会“协助”，许多同志感到既力不从心，又不堪重负。

由此看，来自上面项目全部的执行任务都压在居委会一个点上，这个倒金字塔结构是不合理的。只有把社区的公民联动起来，他们作为金字塔的底部，才可能将所有的经血通畅的输送到末梢——每一位公民的心里。

三、解决问题的思路

分析上述种种情况，我们认为政府应放手社区具体事物管理，以宏观指导和政策扶助为主。

城市社区是城市社会管理的最小模块。城市社区管理者应该是社区公民集合体，只有公民自己直接参与社区管理，才能让社区成为富有生命力的有机体，社区管理组织功能才能够顺畅的运行，政府的扶持和资助、其他社会组织的帮助才有可能发挥正常的效力。

公民在社区的归属感建立在实际参与的前提下。有了归属感，才有安全感，然后才有发自内心的参与管理的动力。

通过我们在基层的调研，以及今年五月份召开的城市管理十六个城市的发言报告中可以看到，大政府的作用仍在起着主导作用，各地的社区管理部门人员仍然以政府包揽的心态管理。消极因素的存在，政府的大包大揽，让公民在过去我国六十五年的历史中形成了靠政府的“既得”习惯性思想，向政府索要的态度，与个体想象不符就对政府的抵触的情况。

值得提及的是，2014年5月全国城市管理会的十六城市发言报告中，我们看到了两个城市的社区管理有突破。一是深圳罗湖区推广党政社群社区共治模式，推动“由民作主”的举动，突破基层政社隶属关系惯性束缚，初步理出政社职能边界和工作关系，明确城乡社区自治性质的法律地位和职能定位政策。2014年，罗湖区设立5000万元社会建设和民生创新专项资金。凡是符合申报条件的社会组织，不管其注册地在哪里，都可以在罗湖申请开展社会治理创新、社会组织培育、社区服务与社区自治、扶贫济困服务、扶老助残服务、特殊人群服务、精神民生服务、新罗湖人服务等8大类30小类项目。项目申报由专家评审决定，项目绩效由第三方认定，所有程序公开透明。截至目前，已接收申报项目27个，批准实施项目8个。罗湖区2011年首提“精神民生”理念，主张在重视物质民生的基础上加强精神民生建设，提升居民责任感、认同感、幸福感。

厦门在城市社区管理中走得更远，他们注重公民参与社区管理的方案和力度——初步实现了三个方面的转变：一是从着重强调为了群众，转向更多地依靠群众，变政府唱主角为群众唱主角。二是从单向的管理，转向多元的治理，使政府从“包办人”变成引导者、参与者。三是从单纯的为群众服务、给群众利益，转向凝聚群众共识、培育群众精神。

突破基层政社隶属关系惯性束缚。初步理出政社职能边界和工作关系，明确城乡社区自治性质的法律地位和职能定位。突破居民参与社区自治的传统模式。依法创新社区民主形式，在外来农民工、台胞、外籍人士等居住相对较为集中的30多个城乡社区，采取聘任社区主任助理和兼职委员等形式，吸收了100多人员参与社区治理自治和服务。突破社区服务体系条块限制。结合社区网格化建设，探索建立“区—镇街—村居”三级联勤联动网格化体系，初步实现了社区“六个统一”，形成互动回路。

   北京作为首都，也应该放开手脚。

基本认识的确认：

1、社会学中社区的界定

◆ 社区是一个或以上共同联系的因素及一群在同一地域维持社会接触的人

◆ 是指那些由社会单位或系统所组成的区域，并拥有一群对地域有社会功能的群体。

2、社区的基本元素

◆ 社区必先由一群人组成，这些人均有某些共同的特性。

◆ 群体必须有人与人之间的互动和接触。

◆ 这些人的活动产生了社会性质组织。

◆ 人之间的接触和组合产生感性元素。

3、政府需要对社区公民提供的公共服务

1、满足公民的直接需要，包括衣食住行、生存、生产、生活、发展和文化的需求。

（为公民提供工作机会、发展和文化等活动所需的基础性服务：如提供住房、水、电、气、交通与基础培训基础设施等）

2、满足公民的间接需求，包括维护宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等。（为公民及企业充实经济发展活动所提供的各种服务，如：经济政策、科技推广、咨询服务以及财政措施等）

3、通过国家权利介入或公共资源投入，提供基础公共服务，经济公共服务，社会公共服务，公共安全服务（为公民提供安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务等）。

4、社会公共服务

为满足公民社会发展活动的直接需要所提供的服务，如法律、教育、科技普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护领域。

   转变政府职能，理顺治理体制，发展社会组织，激活居委会职能，丰富居民参与社区治理的形式和途径，做到政府依法“管治”(Governance)、居民有序“自治”(Self-governance)、多元组织协同“共治”(Co-governance)的衔接和互动，形成具有推广价值和鲜明特色的“党-政-居-社-群”协同参与现代社区治理的“3G模式”

四、北京社区管理模式建议

1、中国人是长期生活在以情景为中心的社会模式中，人们不能摆脱这种心态。这种模式没什么不好，户户相关联，安全、可靠，便于开展工作。

2、社区大小以1000～2000户为宜。以自然形成的社区范围为宜。现在有的特大社区可以一分为二（或者更多），便于管理。

3、政府改变大包揽的社区管理模式，从而逐渐矫正公民“既得”思维习惯，用渐进式的速度，将社区所有项目让本社区的公民讨论，自行决定，自行承担——利益相关，才会有人站出来敢于承担，才会让公民更加关心身边的环境，增加公民荣誉感和责任感。

1）项目社区公民个人承包；

2)社区公民自行组织承包，并负责向社区公民公布，受受社区公民监督；

3)社区公民提名联系外界企业承包，社区公民会议通过，提名人专项监督负责

4)每个项目专人管理监督，并向全社区公民公布。

5）有专业人士的可以在社区上岗或者兼职，如医生、律师、教师。。。。。。等等。

4、社区公民包括北京户籍居民（包括其户口不在居住地北京户籍公民）和外来常住人口（社区物业主——户籍不在京的长期居住人口）。

   5、社区内项目可以包括所有方面——社区信息网络室、物业管理室、小食店、食堂、临时托管所（孩子或者老人）、蔬果、饮食半成品及成品、小超市或者百货店、维修店、医务室、心理咨询室、法律咨询室、家庭服务管理站、收發室（避免快遞人員進入樓群比較安全）……等等。

如果我们稍微深入一点，就会发现每个社区都有需要靠工作改善生活的群体，他们是社区有户籍或常住公民，其中不乏有拾荒者、做小时工者。社区里的机会可以让社区的常住人口来做，他们可以通过自己的劳动改善生活，而不是总在抱怨。每个社区都有人愿意承担社区的一些服务项目。

我们还会发现，由于家庭的变故，北京人的变迁，所产生的很多问题无处解决——如企业倒闭、合并之类的情况，养老、看病问题、供暖问题、人们的心里疾病等等问题仍然困扰着老北京户籍人口，如果社区建立网络化管理落到实处，让公民能够关注身边的事情，并能主动参与帮助的行列，很多问题就比较好发现，当事人也能得到及时的救助和处理，避免不必要的社会矛盾。

6、社区管理体系

街道办事处——居委会——楼长——单元居民组长。

针对中国人多的问题，这样的模式需要街道办事处是政府的最小管片政府机构，居委会是社区的自治管理组织。居委会应该是居民选举的自治组织。居委会的管理机构根据社区内管理的内容设立相应的管理机构。

政府的公共服务项目可以在居委会设立工作点，但是由政府提供工作人员服务。

党的组织可以在社区发展，并且重视民主党派在社区的作用，发展其组织力量。党与民主党派发展的人员，应该参考社区内公民的意见。多方党派组织的参与社区，直接进入公民的生活领域，对社区起到稳定社会的作用。这部分人员可以对社区管理会提出很多建设性的具体建议，且符合本社区的特点，便于实施，并直接参与实施。

社区里的项目受社区居民、政府机构、第三方评估机构的监督和管理。

这样的管理模式有下列利处：

1）解决了社区内的困难户和问题；

2）发掘了社区人才，并加以利用；

3）强化了社区管理，社区管理网络化能够落到实处，并加以利用；

4）社区管理有了监督（不论是管理还是服务项目）；

5）能够确实了解需求，并给提高管理和服务质量提供了标准。

6）本地人的参与社区服务，减少北京外来人口增加的压力；

7）让政府在很多项目中的优惠政策和投入从经营管理上就给了社区公民，稳定了本社区公民心态；

8）政府不再是社区公民的保姆和父母，改变角色做了组织、引导、帮扶、仲裁和监督，便于宏观管控，而不是陷于事务之中；

9）治安問題便於管理和控制。

7、建议

建议在朝阳区在一个社区做试点，利用目前的居委会管理机构，完善社区人

员网络系统，并由小组长摸透各家整体情况，分析社区最急需解决的问题，发动居民讨论如何实施。拿出政府有倾斜政策的项目，鼓励社区人员参与并执行，可以与公示承包书。一个项目成功，会带动大家的积极性。扩大战果，引导公民发挥自己的能力来处理社区的

构建设

综上所述，最终让公民积极参与社区管理，在实践中建立公民意识，保证城市的稳定发展，建设共同美好家园，起到重要的作用。

                 黃鴈翎  於2014年6月20日第二稿

怎么自治