【财新网】（专栏作家 赵坚）7月中旬北京市委全会决定，为贯彻京津冀一体化国家战略，解决北京“大城市病”，未来将聚焦通州，加快“市行政副中心”建设。据报道，通州已经储备了55平方公里的土地, 能够打造成功能独立、宜居宜业的独立新城，主要承担起到2020年疏解城6区15%人口的期望。但该设想符合城市发展规律吗？能实现解决北京“大城市病”疏解人口的目标吗？
三点疑问
第一，北京在2004年就制订了建设11个新城的城市总体规划，试图疏解中心城区人口，其中通州、顺义、亦庄是新城建设的重点，分别预留了百万人口规模的发展空间，但十年过去，成效甚微。那么聚焦在通州并将其提升到行政副中心的地位，就能建设一个“职、住一体”的新城吗？如果迁出机构和单位的员工家庭仍然留在中心城区，行政副中心不过就是远离市中心的办公区，而不是功能相对独立的新城。如果迁出单位的员工的家庭随迁到通州，但员工的家庭成员仍然要到中心城区就业、上学，京通通道上的交通压力将更加不堪重负。设立一个通州行政副中心怎能解决北京的“大城市病”呢？
实际上通过行政命令，一些北京市的政府机构、事业单位能够迁到通州，但即使通州成为北京市的行政正中心，大公司总部、高科技企业也很少会随迁到距离市中心20公里的通州。因为中央政府机构在中心城区,高端人才在中心城区。国内不乏通过市政府迁址扩展城市发展空间的案例，例如，2011年西安市政府由市中心的莲湖区整体迁至北郊的未央区、2010年成都市政府整体南迁，这些城市政府的迁址距离均不到10公里，但目前仍然是办公区，生活配套设施不完善,需要相当长时间才能形成新的城市副中心。北京市只迁移部分市政府机构，且迁址距离更远，因此2020年通州副中心很难承担疏解中心城区人口的期望。
第二，北京市行政机构的职能是服务北京、服务首都，其位置应设在交通便利、最便于到达各区县的位置，把北京市的一部分行政机构迁移到北京的东南部交通不便地区，会降低行政效率增加行政成本。北京市这种难以疏解别人，首先疏解直属行政机构的做法可以赞赏，但北京市的行政管理职能难道是应疏解的“非首都功能”?
第三，把通州作为行政副中心,新建联接通州的轨道交通，不过是在北京行政区划内进行空间布局的调整，如何体现京津冀一体化的国家战略？
笔者认为对于北京的“大城市病”，“聚焦通州建设行政副中心”的药方没有对症下药。
北京“大城市病”的病因在哪里
对所谓“大城市病”要一分为二。“大城市病”是指大城市的人口过多，人口密度过大，超过了城市基础设施的承载能力而出现的各种问题。人口向某个城市集聚，是该城市具有包容性，经济繁荣向好的标志，也是城市发展的推动力。相反一个城市人口减少则是衰败的开始。北京的人多并不是大城市病的病因所在，交通基础设施的不适应是最重要的病因所在。
北京市（人口2069万，面积1.64万平方公里）的人口规模和密度与纽约大都市区（人口1890万, 面积1.73万平方公里）类似，但与东京大都市区（人口3500万，面积1.35万平方公里）还有很大差距。那么为什么东京大都市区、纽约大都市区没有“大城市病”？国际大都市的比较分析可以揭示北京“大城市病”的3个主要原因：
第一，北京的轨道交通里程过少。东京大都市区有2500公里的轨道交通，乘轨道交通的通勤人数比率高达74％。纽约大都市区的轨道交通总里程为3342公里。北京的城市轨道交通只有527公里。东京和纽约在汽车社会来到之前就已经建成了相当规模的轨道交通网络，形成了建在轨道交通上的城市。而北京在本世纪获得2008年奥运会主办权后才开始大力发展轨道交通，虽然北京的轨道交通在快速发展，但仍不能适应人口的快速增长。对于北京这样有2000万人口且在继续发展的大都市，至少需要2000公里的轨道交通，北京应成为建在轨道交通上的城市。
第二，北京的城市规划理念与建设轨道交通上的城市不相适应。2000万人口以上的特大城市只能主要靠轨道交通解决出行问题，但北京的城市规划是以道路交通为前提，先找地方盖楼房，再解决交通出行问题；而不是先确定轨道交通的走向（与城市形态相联系）和轨道交通车站位置，再在轨道交通车站周边盖楼进行高密度开发。北京的高楼大都建在二环、三环、四环两侧，而较少在轨道交通车站周边，北京的道路越建越宽。实际上，北京的城市空间布局和交通设施在促使人们开小汽车出行而不是乘轨道交通，而北京过多的小汽车保有量、过多的小汽车出行造成了严重的交通拥堵和空气污染等“大城市病”。
北京曾从建筑美学的视角提出形成“两轴－两带－多中心”的城市空间结构，但这种城市形态无法与轨道交通为骨干的城市交通体系相适应。以轨道交通为骨架只能形成环形加放射线的路网结构和城市空间结构。东京大都市区是以环形的山手线为中心，山手线的主要车站向外放射的通勤铁路至少有12条，长度在30-70公里不等。在山手线34.5公里的环线上建设了新宿、池袋、涩谷等7个副都心，大量的公司总部商务办公、宾馆饭店、商业服务业集聚在这些副中心，形成了东京站、新宿站等多个“车站城市”（station city），在这些轨道交通车站集中了几乎所有的城市功能，居住则主要集中在轨道交通向外放射线的多个串珠状车站周边的中小城市。北京的轨道交通也已经形成环线加放射线的路网结构，但在轨道交通环线特别是10号线的枢纽车站周边没有进行高强度开发，由于行政区划的限制，放射线的长度过短，不能充分发挥轨道交通疏解和集聚经济活动的功能。
第三，北京的城市治理体系，包括行政区划、城市规划体系、城市治理能力，不能适应大都市区的发展要求，特别突出的是在处理发展公共交通、小汽车交通与绿色出行的关系上。
治理北京“大城市病”的思路
首先应当认识到，世界城市化的发展趋势是大都市区的人口不断增长,而中小城市的人口则在下降，美国、日本、欧洲都是如此。2010年美国人口数量排名前100位的大都市区聚集了65%的人口，获得了92%的专利，生产了75%的GDP；人口排名前20位的大都市区聚集了37.4%人口，获得了63%的专利，生产了46.6%的GDP。美国经济不是50个州的经济,而是“大都市区经济(Metropolitan Economies)”。我国人口和经济的集聚水平与美国存在巨大差距,我国2010年排名前100位的城市人口占全国人口的19.5％,生产的GDP占全国的50％,分别比美国低45.5个百分点和25个百分点;排名前20位的城市人口占全国人口的9％,GDP占全国的29％,分别比美国低28.4和17.6个百分点。
这种人口空间集聚结构上的差距是与我国发展第三产业上的差距紧密联系的, 美国第三产业占GDP的比重为80％,我国还不到50％；这种差距还与国家创新能力有关。因为大都市区(大城市)才能为服务业创造发展空间,并更有利于创新。人口规模大、密度高的大都市区是创新的温床和经济增长的发动机。创新在美国主要发生在人口密度高的大都市区。在我国，创新也主要发生在北京、深圳、上海、广州、杭州等人口密集的大城市。经济学用集聚经济的匹配、共享和知识溢出机制来解释这一现象。
人口向大城市、大都市区集聚是市场机制进行资源空间配置的结果。北京市的功能定位之一是国家科技创新中心，创新是由人、由企业进行的，而保持较大的人口规模和人口密度才有利于创新。北京的人口仍有继续增长的空间。水资源不能成为北京人口的约束条件，采用经济杠杆提高水价可以促进节约生活用水，大幅度降低农业工业用水，还可以通过海水淡化来增加水资源供应。大城市具有更高的生产率和更高的收入水平，但人口增加导致的各种要素价格上涨和房价的上升，又会使一些人离开，市场机制具有抑制城市人口增长的内在机制。实际上，北京的高房价正在抑制北京人口的快速增长。
其次，北京确实存在人口空间结构不合理的问题。目前城6区中的首都功能核心区（面积92平方公里）的人口密度高达每平方公里23758人，而城6区中的城市功能拓展区（面积1276平方公里）的人口密度仅为每平方公里7902人。中央和国务院的各部委以及北京市的党政机关都集中在首都功能核心区。因此北京疏解人口，首先要疏解首都功能核心区的人口。北京市的党政机构可以整体从首都功能核心区迁址到城市功能拓展区，可以在地铁10号线的轨道交通枢纽车站附近建设北京新的行政中心。
北京新行政中心的选址应当是北京城市总体规划的一个有机部分，而不是为完成疏解人口任务的一个举措。北京要避免“摊大饼”的城市形态，应建设环形加多条放射线的轨道交通，引导城市的发展方向。北京地铁10号线长57公里，是东京山手线长度的1.65倍，目前在10号线上已经有国贸CBD和海淀中关村两个城市副中心，完全可以在枢纽车站上建设多个城市副中心，并从这些副中心出发建设多条通勤铁路延伸到河北。在这些通勤铁路车站周边可以建设多个规模不同的新城，北京市属行政事业单位可以向这些新城转移，可以在疏解北京中心城区人口的同时促进河北的经济社会发展，有利于推进京津冀一体化。
通勤铁路也被称为市郊铁路或市域铁路，但市郊铁路的概念容易产生误导。市郊铁路往往指城市行政区划内的郊区铁路，以区别于中心城区的轨道交通。通勤铁路强调铁路的功能是服务于通勤客流，因此其车站周边通常有高强度的房地产开发，以便为通勤铁路提供客流。一条通勤铁路的长度在30—50公里左右，不超过70公里，可以是跨越城市行政区划的。由于通勤铁路与土地商业开发紧密联系，因此北京的通勤铁路能够吸引社会资本采用PPP方式进行建设和运营。
北京的行政副中心应当建在哪里
北京的行政副中心甚至所有的市属党政机构都可以建在地铁10号线东南部的枢纽车站周边，例如宋家庄地铁站，只要盖一座行政办公大楼就可以解决问题。而把建设通州行政副中心新城的资金用于建设多条连接河北的通勤铁路，例如从地铁10号线延伸到通州、燕郊、三河的通勤铁路；延伸到亦庄、廊坊的通勤铁路；延伸到大兴、固安的通勤铁路。在各条通勤铁路沿线车站周边可形成多个规模不等的新城疏解中心城区人口。
这些通勤铁路与地铁10号线交汇的枢纽车站应进行高强度商业开发，在北京东南部的城市功能拓展区形成多个副中心。多条通勤铁路、多个城市副中心比花费大量资金建一个通州副行政中心能够更有效地疏解北京人口。为此需要及早在地铁10号线的一些区段建设平行的快速轨道交通线路，提高10号线的输送能力。地铁10号线应成为东京山手线那样的连接多个城市副中心的快速大能力通道。这将有利于改善北京的城市空间结构，形成更合理的北京城市空间形态和城市功能空间布局：首都功能核心区主要发挥全国政治中心功能，轨道交通10号线所在的城市功能拓展区主要发挥全国科技创新中心功能，文化中心、国际交往中心功能则涉及北京的所有区域。
实际上，城市的各种功能之间都存在着内在联系，而各种功能都是需要人来执行的，因此保持各功能之间的空间邻近性对提高城市的运行效率是必不可少的。东京都23区（面积622平方公里）人口密度为每平方公里14390人，政府机构、公司总部、金融机构、商业服务业大都高度集聚在山手线上的各副都心。东京都政府与日本中央政府机构原来都位于千代田区，1991年转移至新宿副都心。东京都政府虽然迁离了东京都中心的千代田区，但没有迁离作为东京都中心城区的23区，而且东京站和新宿站是千代田区和新宿区在山手线最重要的交通枢纽，相距10公里左右，因此不会降低行政效率。北京行政副中心如果设在距离市中心20公里的通州，不仅会降低行政效率，对推进京津冀一体化的作用也极为有限。
北京疏解人口、治理“大城市病”的体制障碍
我国的城镇化已经进入大都市区化(metropolitanization)的发展阶段,其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出,在大城市周边出现一些新兴城镇,形成新的人口和产业集聚,出现跨行政区划的通勤族。这在全国一些大城市是普遍现象，例如,目前每天有数十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班,每天有数万居住在咸阳的居民到西安上班。大都市区的城镇空间结构和人口分布格局正在形成。
大都市区是指以大城市为中心,由多个与中心城市有较强通勤联系的周边县及城镇组成的区域，其面积在1.5万平方公里左右。而各级地方政府的行政管辖边界是延续历史形成的边界，并不是市场导向的大都市区边界。大都市区实际上形成了空间一体化的劳动力市场和空间资源配置市场，但这一市场是由不同城市行政主体分别治理的。在我国，这种大都市区内碎片化的政府治理会造成资源配置的各种扭曲，主要表现在以下3个方面。这些问题具有普遍性，不是北京市能够解决的，需要中央政府通盘解决。
第一，“城市行政区划面积倒置”导致政府治理碎片化造成的障碍。我国城市的行政区划是在上世纪50年代划定的,当时为实现工业化要保障城市居民的粮食供应和社会福利,但保障能力的限制缩小了保障范围,大城市的行政区划面积普遍偏小。计划经济时期形成的城市行政区划已经不能适应发展大都市区经济的要求。
按照一般经济规律,大城市具有集聚经济和更完善的交通基础设施,会导致人口和经济活动在大城市及周边地区集聚和扩散。因此,城市人口规模越大,与其有紧密经济联系的地域范围也越大。把美国366个大都市区按人口规模排序,排名前20位大都市区的平均面积为1.94万平方公里,排名前100位大都市区的平均面积为1.16万平方公里,366个大都市区的平均面积为0.69万平方公里。
而我国则出现了“城市行政区划面积倒置”现象,城市人口规模越大,行政区划面积越小。以我国人口规模最大的一线城市为例,上海的行政区划面积只有0.63万平方公里,广州的行政区划面积0.74万平方公里,深圳还不到2000平方公里,北京的行政区划经多次调整虽有1.64万平方公里,但适于城市建设的地区只有7000多平方公里,而2013年全国289个地级以上城市的行政区划平均面积则达到1.72万平方公里。我国特大型城市和一些大城市的行政区划面积明显低于平均水平,由此导致市场机制推动下形成的大城市人口集聚和经济活动空间扩展,与行政区划导致的行政壁垒相冲突。
北京在2004年的城市总体规划中规划建设11个新城来疏解中心城区人口,包括距离北京80公里的密云、平谷、延庆等新城,但行政管辖范围决定了北京不能考虑向距离市中心仅30公里的河北燕郊镇疏解人口。而在市场机制驱动下,燕郊镇人口已迅速增长到60万,超过北京的任一个远郊新城,且与北京形成了更紧密的经济联系，目前两地之间的通勤难已经成为严重的社会问题。
第二，城乡规划法律和规划体制上的障碍。我国的城乡规划法律和规划体制无法适应我国大都市区化的进程。2008年开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》规定,城市总体规划及相关的交通规划要按行政区划,由所在地城市人民政府组织编制。这就是说，虽然河北燕郊镇与北京市在同一大都市区的空间范围之内,但其规划要由河北三河县(市)审批,燕郊镇的镇规划是河北省城镇体系规划的组成部分,与北京市没有关系。每个行政区只能在自己的“一亩三分地”上做规划。
在通州定位为北京行政副中心的消息公布后，不仅通州、燕郊的房价大涨，紧邻通州的河北三县，三河、大厂、香河一些地方的房价也已过万。这将引发“北三县”更大规模的房地产开发。这些开发项目未必与北京应在通勤铁路车站周边进行高密度开发的城市规划理念相一致，由此将导致城市的蔓延式扩张，更多的道路要与北京对接，该通道上的交通状况将进一步恶化。
第三，财税体制和干部考核体制的障碍。我国大城市行政区划过小导致的大都市区碎片化治理,不仅造成区域经济活动的人为分割,也引发不同行政区划在重大项目和招商引资上的竞争,难以实现协同发展,还会导致资源空间配置上的扭曲。在当前地方政府承担本地经济发展责任和“分灶吃饭”的财税体制下,地方政府首先考虑的必然是本地经济发展、财税收入和本地居民的社会保障及福利问题,在实际行动中必然把自己的“一亩三分地”放在优先地位。这是不以个人意志为转移的,谁在那个位置上都会如此,可能的差别仅是优先的程度不同而已。例如在首都第二机场选址时，京津冀均从自身利益出发，分别提出把大兴、武清、廊坊作为备选场址。最终首都第二机场的主体部分放在大兴境内，然而选址在廊坊能对京津冀协同发展和构建现代综合交通网络产生更大促进作用。
关于破解上述体制障碍的思路，笔者已有专文论述，不在此赘述。
作者为北京交通大学中国城镇化研究中心主任
责任编辑：张帆 | 版面编辑：王丽琨
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