“1951年土地证”意味着农民对土地拥有所有权 |
1951年土改颁发的“土地证”是什么性质?1950年11月25日中央人民政府内务部颁发的《关于填发土地房产所有证的指示》第一条对此有所说明: |
“根据共同纲领第二十七条:“保障农民已得土地的所有权”,及土地改革法第三十条;“土地改革完成后,由人民政府发给、颁发土地证的规定:凡土地改革已经完成的地区,为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权,巩固与提高农民生产情绪,不论农民新分的土地及原有土地,均应一律颁发土地房产所有证。同样,对土地改革后分给地主的土地房屋,也发给所有证。发新证时,应根据土地改革法第三十条之规定,土地制度改革以前的土地契约,一律作废,并予缴销。” |
层层审核:防备农村土地买卖的制度设计 |
“对农村土地的买卖在法律上虽不禁止,但在实际工作中应防止农民不必要地出卖或出典土地。因此,农村土地买卖、典当及其他移转,均应首先报请乡人民委员会审核,转报区公所或区人民委员会批准(未设区的,报县、市人民委员会批准),并取具区公所或区人民委员会的介绍信(未设区的取具县、市人民委员会的介绍信),始得办理契税手续。上列各机关对于申请开具土地买卖、典当及其他移转介绍信的事项,必须查明其原因,分别处理:对于农民因生产、生活困难而出卖、出典土地者,应帮助他们解决困难,以免他们出卖、出典土地;对于农民之间为了生产上的便利而互相调换远近好坏土地的,则不应加以限制;对于以出租土地进行剥削为目的而购买土地者,以及对于无正当职业、不事生产而出卖、出典土地维持生活者,则不应开具介绍信。” |
“农业六十条”变农村土地私有制变为集体所有制 |
贫雇农许志邦们手里的“大契”被当作“宝”珍藏的时间不会太长。随着社会主义改造的到来,农村土地所有制已悄然发生变化,最终变成了“集体所有制”。对于这个隐秘的过程,此处不妨用一个很流行的法律案例说明: |
问:土改时政府颁发的土地证,能否作为确定宅基地使用权的凭证? |
答:有些地方在调剂宅基地或者其他土地时,有的农民要求以土改时人民政府发给的包括宅基地在内的土地证为据,要搞所谓的“宅基地还家”、“清原耕”、“继祖业”,这种做法是错误的。它违背了我国社会主义土地集体所有制原则,不符合国家现行的政策、法令。解放初期,为尽快废除封建性或半封建性剥削的土地制度,在全国范围内进行了土地改革,没收了地主等用以剥削农民的土地,分配给无地或少地的农民(或留作公有),实行了耕者有其田的土地制度,为保障农民已得土地的所有权,对农民颁发了土地所有证。土改后,党本着自愿互利的原则,逐步引导农民将土地入社,走合作化的道路。1952年普遍成立了初级农业生产合作社,1956年由初级社普遍转为高级社,1962年又在高级社的基础上成立了人民公社。根据《农业合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》的规定,在农业合作社初级阶段,土地以入股形式参加统一经营,保留农民对土地的私有权,对入社的土地评定产量,根据产量规定土地报酬。转入高级合作社后,把私有土地转为合作社集体所有。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(即《六十条》)规定:“生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、宅基地等等,一律不准出租和买卖。”因此,村民对宅基地只有使用权,没有所有权,土改时发给的土地证就自然失去法律效力,不能作为处理宅基地使用权。 |
上述问答,作为标准范式,在许多有关农村土地使用的法律咨询类书籍中均可见到。其中所提到的《六十条》中的规定,原文是这样的: |
“二十一、生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。生产队所有的土地,不经过县级以上人民委员会的审查和批准,任何单位和个人都不得占用。” |
需要补充的一点是:将《六十条》中的这条规定,作为农村土地由私有制彻底转向集体所有制的法律依据,是存在问题的,因为《六十条》自始至终,只是一个“条例”,而且还只是一个“条例草案”,它从来就没有“转正”过。 |
私房改造:以“国家经租”方式曲线“国有化” | ||
1956年1月18日,中央于批转了中央书记处第二办公室提出的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》。《意见》提出,要对私有房产进行社会主义改造。改造的“总的要求是加强国家控制,首先使私有房产出租完全服从国家的政策,进而逐步改变其所有制”。 | ||
改造的具体方式有两种:一是国家经租,即“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护,并根据不同对象,给房主以合理利润”。时至今日,“经租房”已成为一个严重的“历史遗留问题”。二是公私合营,即对“原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者,可以组织统一的公私合营房产公司,进行公私合营”。两种方式当中,国家经租是绝对主流。 |
国家经租,当时其潜在的目的不仅仅是拿走房主的经营自主权和与房主分享房租,还希望借此最终改变房屋所有权——因此规定,“凡是由国家经租的房屋,……房主只能领取固定租金,不能收回已由国家经租的房屋”;并对“有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制,仍然属于个人所有”的意见做了严厉批判。也就是说,“国家经租只不过是将城市私有房强制收归国有但又回避国有化这个称谓的手段。”1964年9月18日,最高人民法院在《关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》(法研字80号)中称:“国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权。因此业主死后,经租房屋不能允许他的家属继承。”然而,毕竟从法律角度上不存在这种所有权灭失的方式,因此才有了从1997年开始的对广东华侨经租产的大规模的清退(文件号),以示对私有财产的尊重。2007年底,最高人民法院废除了上述《关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》的司法解释。 |
1982年宪法:“城市的土地属于国家所有” | ||
目前已知最早的、主张一次性将城镇土地全部收归国有的政策性文件,是1967年11月4日,由国家房产管理局、财政部税务总局出具的《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》。 | ||
1956年中央批转的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》中,已经有“一切私人占有的城市空地,街基等地产,经过适当的办法,一律收归国有”的条款。《纪录》则将“城市空地,街基等地产”解释为“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”;并强调“无论什么空地(包括旗地),无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有”。城镇私有宅基地,终于开始了其被国有化的历史进程。 |
但和《六十条》并非农村土地转变为集体所有制的法律依据一样,《纪录》虽已出台,但在法律上,并未废除城市土地私有权,至少在名义上还维持着国家所有、集体所有和私人所有并存的城市土地所有制格局。直到1982年宪法颁布。 |
1982年12月4日,第五届全国人大第五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。第十条第一款简洁、明确地增加了这样的规定:“城市的土地属于国家所有”。对此一划时代的变故,1989年由农业出版社出版的《土地经济学》一书如此描述: | ||
“1982年第五届全国人民**大会第五次会议以前,中国没有正式宣布一切城市土地实行国有化。虽然城市土地的绝大部分已为国家所有了,但还有少量的仍属于集体和个人所有。因此,城市土地在相当长的一段时期内,以国家所有制为主,国家,集体和个人三种所有制形式同时并存。据1982年全国226个城市统计,城市建成区土地面积为7438平方公里,集体和个人所有的土地约有335平方公里,占4.5%左右。属于集体所有的城市土地,主要是城市中的个体劳动者在组织成为合作社时将其作业场所入股变为合作社的作业场所所占用的土地。属于个人所有的城市土地,主要,是个人自住房屋及当时在社会主义改造起点以下的个人出租房屋的宅基地。1982年经第五届全国人民**大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。”不仅明确了原来的国有土地的权属,而且把城市中残存的非国有上地通过立法也宣布为国有土地了。通过这种方式将土地收归国有是无偿的,但这并没有引起波动。原因是涉及的土地面积较小,而且长期以来就对私人土地所有权就作了严格限制,只准使用,不得买卖、出租或以其他形式进行转让,土地私有权早就是极不完全的了。” | ||
《新世纪周刊》2010年第5期刊文《城市土地私有产权是何时消失的?》,其中说道: |
“1982年颁布的《中华人民共和国宪法》,第十条规定‘城市的土地属于国家所有’,这是以往三个宪法文本中从未出现过的。城市‘土改’的既成事实地写入了宪法,没有给公民的财产损失以任何补偿。当时处于改革开放初期,公众权利意识淡薄,对‘私有’二字心存疑惧,无人敢于提出异议。此外,还有一项‘文革战果’被保留下来,即公私合营企业未经任何法律手续转为国营企业。上述两项剥夺如果放到今天实行,势必引发社会动荡。” |
“城市的土地属于国家所有”一条,具体是如何写入1982年宪法的,目前尚无资料说明;写入宪法之后,在当时,也并未引起民众的注意。但颁布之后,宪法又经历四次修正,几乎每次都要涉及到土地制度的修改。 最为关键的的修正,是1988年4月12日第七届全国人大第一次会议通过的宪法修正案,此次修正将宪法第十条第四款修改为:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”另一关键修正,是2004年3月14日第十届全国人大第二次会议通过了第四次宪法修正案,将宪法第十条第三款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” |
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